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努力發揮基建投資穩增長關鍵作用

植信投資首席經濟學家兼研究院院長 連平 中國證券報·中證網

  當前,疫情反復、國際局部沖突加劇、全球通脹和美聯儲加息導致我國經濟運行環境的不確定性和不穩定性上升。消費階段性萎縮、出口增長放緩、房地產投資下行、輸入型通脹壓力顯現,當前我國經濟面臨復雜挑戰。在宏觀政策的推動下,今年以來,基建投資迅速崛起。一季度基建投資增速達到8.5%,大幅超過2021年末水平。為實現2022年經濟增長預期目標,有必要切實發揮好基建投資的關鍵積極作用。

  對穩增長具有關鍵積極作用

  在我國三大投資領域中,由于基建投資主要是由各級政府主導,因此具有很強的宏觀調控效應。相較于房地產投資和制造業投資,基建投資更能發揮穩定經濟增長的“壓艙石”作用。同時,基建投資對于制造業投資、工業生產、消費和進出口都具有較強的帶動和引領作用。一季度以來,全國多地因疫情反彈采取封控措施,導致消費受到沖擊,出口受阻,訂單流失。在拉動經濟的“三駕馬車”中,投資受疫情影響相對較小,可以發揮穩增長的關鍵作用。但民企實體亦受疫情擾動,制造業投資可能出現較大波動;房地產投資下行仍未觸底。而基建投資,特別是大型基建項目在疫情封控環境中具有較好實現“閉環管理”的條件,因此基建投資可以成為現階段穩增長的首要抓手。根據國務院的安排,2021年末約有1.46萬億元專項債資金結轉至2022年使用,2022年專項債計劃發行可能會與2021年接近,如果仍是3.6萬億元,兩項合計將提供約5萬億元的專項債資金。若按70%專項債投向基建項目計算,則2022年投向基建的專項債約為3.5萬億元。通常用于基建項目的財政預算支出對社會資金的撬動比例在1:3.6至1:4之間,預計2022年投向基建投資的社會資金為12.6萬億元至14萬億元,故總計可以實現16.1萬億元至17.5萬億元,取中值約為16.8萬億元的基建投資規模。預計2022年基建投資增速約為9.8%。2022年基建投資占整個投資的比重可達26%左右,因此能拉動固定資產投資2.4個百分點?紤]到固定資產投資約為資本形成的70%,即基建投資能拉動資本形成3.4個百分點。在疫情沖擊下,2022年資本形成對GDP的貢獻比2021年有望提高40%-45%至54%-59%左右,基建投資可以拉動GDP約1.8個-2個百分點,對2022年實現穩增長政策預期目標將發揮十分關鍵的積極作用。

  地方政府債務狀況平穩

  擴大基建投資對地方政府財務能力提出新的需求;ㄍ顿Y中雖然財政資金占比不高,但是其初始資金地位的重要性難以替代。在地方政府支出中,一般公共預算支出有一定限額,增長較平穩;政府性基金支出受土地出讓收入增速下滑影響,能力明顯受到限制;專項債是地方政府擴大基建項目投資的主要發力點。2022年1-4月地方政府專項債發行1.4萬億元,同比多增1.14萬億元,再融資專項債發行2573億元,同比少增2422億元,二者合計多增近9000億元,主要增量為專項債。雖然再融資專項債券不能用于基建項目建設,但可以用于支付專項債本金及利息,有助于降低債務壓力。2022年基建發力,專項債發行提速,2月末地方政府債務余額升至31.64萬億元,較2021年末增加1.17萬億元;同比增速升至21.6%,較2021年末高2.86個百分點,其中專項債余額增速較2021年末高5.89個百分點。今年提前發行專項債為基建項目落地提供了有力的資金支持。

  基建發力雖然會增加政府債務,但可以發揮積極的穩增長作用,且當前政府債務水平并不高,仍有一定的增長空間。2021年末,我國政府部門杠桿率為46.8%,遠低于美國(120%左右)、英國(100%以上)、日本(220%以上)等發達國家,也低于巴西(92%左右)、印度(85%左右)等發展中國家。較低的杠桿率為我國政府債務合理增長、支持基建發力提供了較寬松的空間。但需要看到的是,地方政府債務仍有一定壓力。2021年末中央政府杠桿率為20.2%,基本維持在上年水平;地方政府杠桿率則升至26.6%,較上年增加1.3個百分點,基建項目的投資主力是地方政府。隨著地方財政收入增長低于債務余額增長,2022年其債務率很有可能會上升。在當前國內外復雜經濟形勢與穩增長目標下,政府債務可適度增加以支持基建發力,其中中央政府債務的可增長空間相對較大。因此未來可通過加大中央對地方的轉移支付等措施來降低地方政府為支持基建所產生的債務壓力,保持地方政府債務狀況平穩運行。就加大中央政府向地方政府轉移支付問題,今年的政府工作報告已經作了安排,未來需要持續推進。

  改善政策環境促進基建投資發力

  盡管年初以來基建投資開始發力,但仍有一系列問題影響和妨礙其更好發揮作用。

  一是中央公共預算和地方財政資金仍然偏緊。2022年中央部門安排的一般公共預算支出同比下降2.1%。中央財政對地方的轉移支付達9.8萬億,同比增長18%,主要用于推進基本公共服務均等化、維持基層政府運行和落實減稅降費等,向收益回報率較低基建領域傾斜的比例較小。地方財政由于拍地收入下行以及防疫和保障民生性支出加大,會擠占一般公共財政用于基建的投資性支出。

  二是部分地方隱性債務監管偏嚴制約社會資本參與。雖然基建投資由政府主導,但來源于政府財政的資金占比僅為兩成左右,另外約八成需要借助城投平臺或者項目公司等機構通過貸款、發債、信托或股權投資等各類社會資金方式去募集。由于多數基建項目具有一定公益性質,投資回報率較低,因此社會資本參與時往往會要求地方政府承諾回購和給予固定回報率,否則,對社會資本而言就存在一定風險。因此部分地方隱性債務監管較嚴等現象,導致社會資本參與基建投資的動力和積極性減弱。

  三是項目審批流程繁瑣制約了到位資金的快速投放。近年來全國范圍內實施專項債穿透式監管,強化了專項債資金對接項目的全流程考核,要求專項債在發行之前就需要完成項目的規劃審批;專項債發行之后,資金才能在項目實施使用。但當前不少項目的落地涉及規劃、環評、招投標、融資到位等諸多環節;有的則過度專注合規要求,在一定程度上限制了資金的及時到位和實物工作量的形成。上述問題的存在對基建投資推進帶來了一定的妨礙,需要針對性地施策促其改善。未來需要中央政府進一步加大對地方政府轉移支付的力度,推進土地拍賣進程,規范地方政府隱性債務管理,簡化項目管理流程。

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